电视剧《庆余年2》剧照

2024年最受期待的剧王之一《庆余年2》，于5月了结。第二季尾声有如此一幕：官名双收的范闲领命下江南，途遇长江水患、灾民连片，沿路官员却不见思虑只知送礼，他于是将行贿物资收拢归册，暗中联系各县吏员，将赃款交予后者执行救灾重任。

为何选中县衙小吏？范闲解释道：一、吏者非官，离民更近，了解当地实情；二、从吏者的目标仍是升迁，救灾是表现机会。故此，从现实和人心评判，他们都是最适合的人选。

范闲在边远小城儋州长大，凭借才学一路升至四品居中郎（其余兼任官职多为家世原因）；其下门生在当届春闱中表现优越，长江水患时，他曾照拂的寒门学子杨万里，已任富川知县。可以说，京城达官显贵之中，范闲是最熟悉底层的那批人。

回到现代社会，官与吏在概念上已经不作太大区别，他们统称为“公职人员”。但县级、乡级的基层政府，仍然是这个庞大的体系之中，与广大群众最为贴近的部分。其中，县级政府掌握着辖区内的土地开发权和财政权，拥有更完备的经济自主权，相应地承担着上传下达、维系民生的重任。

近年来，由于政策支持和市场选择的双重加持，县域经济、高质量发展成了高频热词。在城镇化初期，县城曾起到关键的地基作用，托起大型城市接棒高速发展。如今，城镇化率已经远超66%，县城也需要被重新认识。

县、乡、镇，以往在商业世界中被称为“下沉市场”和后备力量，如今，它们不再只是被动地等待巨擘挑选和机会降临，地方政府从内推动、主动向外展示和参与的动力更强。政策明确，企业关注，社会讨论声量高涨，县乡政府面临着空前的高期待与大挑战。

今年，一本名为《韧性：县乡政府如何运行》的书籍出版，着重分析了在当前体制下，县乡政府的机制创新现状及其效能问题，南风窗与本书作者田先红教授进行了深度对话。

他每年有两个月左右的时间投入田野调查，近些年走访了20个县城，覆盖了东、中、西部三大区域，包括发达地区和欠发达地区。该书以扎实的调研为基础，呈现了县域政治运行的丰富图景。

韧性是什么

南风窗：你在书中提到的“韧性”概念，在县乡政府运行中具体体现在哪些方面？

田先红：这本书命名为《韧性》，是指今天的县乡政府在面临外部压力时保持其适应性、灵活性的能力。县乡政府当然是有压力的，自上而下的体制压力、来自社会的压力。特别是乡镇政府，地处末端、权小责重，资源非常有限。如何应对压力、完成上级任务？一是请求增加额外资源；二是优化既有资源配置。

县乡治理机制创新，就是在不根本改变治理体制的情况下，通过人、财、物的重新优化配置，提高体制的运行效率。比如北京的“街乡吹哨、部门报到”，还有我在书里面分析的湖南某地的“片线结合”，以及山东农村在乡镇和行政村之间设置的“管区”。此外，他们还会将政策转化，即把宏观的、整体的、抽象的政策、原则，与地方基层社会实际相结合，以及做策略性应对和选择性执行，成立临时机构、领导小组、工作专班等。

管区这个概念大家相对不熟悉，尤其是税费改革、合村并镇以后，很多地方都取消了。片线结合，是当前比较优化的非实体创新机制。即乡镇根据工作事务属性将其分为不同类型，据此设置不同的片区和工作线，并将全镇所有工作人员分配到各个片区和工作线之中，以此来推动工作开展。

南风窗：你能否分享一个具体的案例，展示县乡政府如何在实际情境中展现其韧性？

田先红：比如2019年，X镇共划分了4个片区。每个片的行政村（社区）数量为5—6个不等。每个片区设立1名联片领导，由乡镇党政班子成员兼任；同时设立1名片长，为乡镇中层骨干。片区内的各个行政村（社区）设置1—2名驻点（驻村／驻社区）干部。

除领导岗位和特殊岗位（比如对某些专长有特别要求者）外，其他岗位实行双向选择。每年初，各位干部根据自己的专长、工作难度、工作量等因素报名选择片线岗位，主管领导再根据本条线工作的实际需求和报名人员状况确定人选。如果某位干部没有被各片线分管领导选中，那么就要面临待岗的风险（按规定未上岗人员只发基本工资）。

从这个案例可以看到，乡镇政府在自身人力资源不足、但面对较为繁重的工作任务时，他们是怎么应对的，这体现了乡镇政府的一种“韧性”。通过“片线结合”的机制创新，可以实现人岗适配、调动干部积极性。

机制创新实际上就是怎么激励干部、调动干部积极性、怎么将体制和制度优势转化为治理效能的问题。它具有重要的现实意义，有助于节约资源，提高基层行政效能。

我觉得体制应该保持一定的弹性，给予基层政府进行机制创新的空间。在不违背法律、纪律规范的情况下，上级应该对基层政府的创新行为持宽容态度。

这是乡镇管理的一方面。但在经济发展层面，乡镇承担的发展的功能是比较弱的，更多发展职能都在县一级政府。比如中西部欠发达地区，乡镇主要是做一些基本的公共服务，维持基本的秩序。当然，东部发达地区可能不一样，招商引资、产业发展都是乡镇的重要工作。

近些年，县乡治理体制也发生了变化。一是乡村治理的合规化水平提高；二是基层治理的督查化。制度规范化、监督执纪强化，一些基层干部怕担风险，不作为、慢作为，也需要督查部门推动。县级政府在推动工作过程中对督查手段的依赖性增强。所以，县级政府也扮演了监督管理乡镇的这样一种很重要的角色。

南风窗：2022年，国办印发推进县城发展的意见以来，县域发展的话题日益兴盛。但在你的著作中，县乡政府还是以乡镇部分的研究为主，对县级政府的研究以宏观综述和监督管理乡镇的角色出现，为什么会形成这样的模式？

田先红：相对来说，过去我们比较注重乡土调查，这几年逐渐投入县域研究。我新一轮的田野调查计划已经开始了，今年上半年去了东部发达地区的某个县级市，调研了20天。县一级的政府部门很多，现象很丰富，但调研比乡镇的难度更大，因为县级政府更趋于规范化。没有特定的关系介绍，很难入场调研。

除了学者以外，我们研究团队的一些博士生也正在通过挂职锻炼、实习等方式去参与观察县城。这些研究都是比较系统的，成果出来之后，读者能看到一个更立体、更深度的县域观察研究。

治理效能与干部评价

南风窗：《韧性》与同题前作的一个显著区别是，你重点提到了“效能”一词，你如何评价当下中国县城的运转效能？

田先红：体制优势如何转化为治理效能，是《韧性：县乡政府如何运行》探讨的主要问题之一。我近些年走访了20个县城，覆盖了东、中、西部这三大区域。可以发现，县乡政府效能还是存在一些地域差别的。东部地区县乡政府治理事务多，资源丰富，创新经验多，治理效能较高。造成差别的原因有四：一是理念；二是资源禀赋；三是技术水平；四是制度建设规范化程度。

这里讲的效能，主要是一种质性评价，不是量化评估。总体来说，这些年我们国家县乡政府的运转效能较以前是大大提高了。这主要得益于两个方面：一是制度创新。比如，各地县乡政府普遍建立了“政务服务大厅”，民众可以比较方便快捷地在服务大厅里办理各种事务。同时，上级对基层政府的服务质量加强了考核，比如群众“满意度”，会对基层政府工作人员形成约束。

二是现代信息技术加持，数据信息互联共享。各地推进数字政府建设，实施“一网通办”，让群众少跑腿，让数据多跑路，大大提高了县乡政府的运转效能。

南风窗：你在书中把干部激励部分写得很生动，其中提到了“中国地方官员晋升问题上，笔者并不赞同‘关系论’，也不赞同基于目标管理考核的‘绩效论’”。在实际调查过程中，这一二元评价体系更偏向哪边？为何会各有弊端？

田先红：县域治理中的干部评价体系—通常是目标管理与政治评价相结合的二元体系。所谓目标管理（考核），就是上级给下级分派一定量的指标任务，并通过特定的指标体系来衡量下级完成指标任务的情况。政治评价，则是指上级领导通过下级完成其重点关注或交付的重要工作任务或关键事项情况来评价下级的工作能力，并不涉及具体明确的任务指标，而是领导对下属工作能力的一种印象评价。

有的地方目标考核做得比较实，为硬考核，目标管理考核绩效成为选拔领导干部的重要依据。有的地方目标考核执行力度较小，出现考核软化的现象。考核结果的评价和运用的功能非常有限，很难在领导干部选拔中发挥作用。

目标管理考核是一种技术化的考评方式。它存在一些缺陷：一是考核结果的均平化。在实践中，各个被考核对象的业绩结果差距不大。尤其是前后名次，考核得分往往只有极小差距。考核结果的均平化，滋生出“吃大锅饭”的心态，使得许多干部并不真正关心目标管理责任制，很难识别出真正能干大事的、有综合领导能力的干部。

二是考核结果的失准化。它试图通过各种可计量、可操作的指标和分数来衡量被考核对象的业绩，尽量减少考核过程的人为操作空间。但实际上，被考核对象可以采用各种策略主义的方式应对考核。比如，与考核部门进行人情往来疏通关系，将本部门的考核分数尽量提高。

最终，目标管理责任制可能异化为跟考核部门建立人缘关系，而不是将重点放在如何完成工作任务目标上，考核结果并不能完全反映各个单位的业务工作完成情况。尽管上级考核文件在县乡层面得到了一定程度的执行，但是这些实际的考核操作可能并没有量化，而更多只是定性考察（如合格与不合格），相应的考核结果更多也只是与经济奖惩挂钩，却并未涉及政治提拔。

政治评价则侧重考察领导干部推动重点任务、关键事项的完成情况，是评价、选拔领导干部的主要依据。但它也体现出领导与下属之间的人缘关系，以及下属对领导个人的依附性，或因其主观性、个体性而导致人身依附等弊端。在实践中，需要尽量避免政治评价可能产生的负面影响。

当然，在基层，干部选拔、晋升过程比较复杂，影响的因素很多，学历、能力、关系等都可能会有作用。我们学界所提炼、概括的各种理论解释、概念，更多只是一种理想类型，比如晋升锦标赛模式、关系资本模式等，都是偏重某一个方面的因素。这些一时半会很难直接解决，我们需要继续在实践中优化探索。

治理重心下移

南风窗：你认为县乡政府在运行过程中面临的最大挑战是什么？

田先红：县乡政府在运行过程中面临的最大挑战，就是如何防范应对各类潜藏的风险。

一是内部风险，比如腐败和违规，还有基层主要领导决策失误的风险。一些县乡政府的主要领导还存在“一言堂”“拍脑袋”的现象，为了凸显政绩，决策不切合实际，导致一些工程项目烂尾、闲置，带来资源浪费。

另则是基层治理的高能耗和创新包装泛滥。现在基层治理呈内卷之势，运行的成本越来越高，体制能耗越来越大。为了凸显政绩，很多地方都在推创新、搞亮点，这都需要钱，但是不少地方没钱，实行负债搞建设，导致地方财政愈发紧张，出现负债风险，比如某些地方政府债务的爆雷。

二是外部风险。很多意外的发生不可控，比如一些极端事件。另外就是互联网下，政府面临的舆情压力也很大，这些都可能影响政府的公信力。

如何解决呢？一是加强权力监督。这些年，国家强化了自上而下的监督，但在基层，同级的权力制约和监督，以及自下而上的社会监督还不足。二是激发基层社会的自主性。从资源配置上，以奖代补，从主体上，通过识别和调动基层社会精英参与基层治理。三是从制度上加强防范，比如完善应急预案等。

南风窗：你在书中提到，“如何在过程监控与调动基层干部积极性之间取得平衡，仍然是中国县域治理必须面对的难题”，你认为这一难题该如何破解？

田先红：首先，应该适当赋予县乡政府自主权。在明确底线的情况下，给县乡政府因地制宜地执行政策的空间。其次，进一步建立健全容错纠错机制。要在一定程度上宽容县域基层干部决策、执行和监察等方面难以避免的失误，为他们创造出干实事的氛围与制度环境。

后续我的研究规划还是集中在县乡治理方面，我自己也设想过几个主题，一个可能会重点研究县乡基层政府的一些编外干部群体。前几年学界也对这个群体有一些研究，但还是局限在外部的观察，主要是分析这个群体为什么会产生。我想深入内部，去分析这个群体的生态，以及政府怎么去管理、去激励这些编外干部。

另一个就是继续观察研究县乡治理体制、制度的演变趋势及其所带来的治理效应。近些年，县乡治理体制、制度正在发生一些重要变化，包括监督部门的扩张、条块关系的调整、治理重心下移（行政权力下放）等，这些新的趋势和现象将给县乡治理带来哪些深远的影响？我们该怎么去理解，怎么去分析？我觉得这是我们理解县乡治理、理解中国体制运行的一个很重要的切口。

我指导的博士生们，也在县域治理当中选择某些主题展开集体攻关研究。希望通过《韧性：县乡政府如何运行》，以及后续的研究成果，帮助大家理解县乡政府运行、基层治理的复杂性、多样性及其内在逻辑。

国家的大政方针政策，最终要在县乡基层落地。国家宏观政策导向的变化，也最终会反映到县乡基层。县乡政府运行，干部流动和晋升，领导观摩等各种治理机制，是观察中国政治运行的重要窗口。

南风窗：一个趋势向好的县城，政府往往有哪些特性？普通人能从哪些方面看出来？

田先红：首先，真正以人民为中心，满足人民群众的真实需求，而不是一味迎合上级，为了彰显政绩特别是短期的政绩。其次，实事求是，因地制宜。再次，踏实肯干，作风过硬。

普通人的体验、微观的感受，也很重要。比如，我去办一个工商营业执照，是拖了很久才办下来，还是几天就能办好，它直接影响到个人的主观体验。又如，政府对于一些重大工程项目的决策，是否跟县域社会实际相符，有没有超前或者不符合实际，最后导致这个项目工程闲置浪费？

这些，生活在县城的普通人，都能从现实生活中看出来。